Umowy drogowe, czyli umowy zawierane przez deweloperów z zarządcami dróg w związku z realizacją inwestycji deweloperskiej, w oparciu o art. 16 ustawy o drogach publicznych, to temat budzący w praktyce wiele emocji. Zwłaszcza sama treść umowy drogowej i zakres świadczeń jakie deweloper ma zrealizować kreuje często wiele wątpliwości, przede wszystkim z powodu lakonicznego brzmienia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Kilka ciekawych wskazówek odnoszących się do istoty umowy drogowej poczynił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III CSKP 62/21.

W omawianej sprawie deweloper i gmina zawarli umowę o realizację drogi publicznej, deweloper umowę wykonał, a następnie pozwał gminę do sądu o zwrot poniesionych kosztów budowy. W toku sprawy, która przeszła przez obie instancje sądowe, stanowisko deweloper sprowadzało się zasadniczo do następujących twierdzeń:

• • gmina wykorzystała swoje uprawnienia administracyjne (w zakresie wydawania oświadczeń o możliwości przyłączenia inwestycji do dróg publicznych) do narzucenia deweloperowi obowiązku realizacji drogi publicznej w zakresie dalece wykraczającym poza obowiązek wynikający z art. 16 ustawy o drogach publicznych.
  • obowiązku budowy drogi deweloper nie przyjął na siebie dobrowolnie, lecz działał pod wpływem przymusu ekonomicznego wywołanego przez gminę, która warunkowała wydanie oświadczenia o możliwości połączenia inwestycji budowlanej planowanej przez dewelopera do dróg publicznych (które to oświadczenie było niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę) od zobowiązania się dewelopera do realizacji całej drogi na jego własny koszt
  • przekroczeniem zasady swobody umów jest zawarcie pomiędzy zarządcą drogi (gminą), a deweloperem (inwestorem inwestycji niedrogowej) umowy, na mocy której deweloper zostanie obciążony kosztami budowy drogi publicznej w zakresie większym niż to wynika z obciążenia drogi ruchem spowodowanym inwestycją niedrogową
  • umowa drogowa zawarta przez dewelopera z gminą była nieważna z powodu jej sprzeczności z art. 16 ustawy o drogach publicznych (przepis ten mówi o budowie drogi, zaś deweloper musiał ją finansować, a nie tylko budować)
  • sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, a co za tym idzie nieważna jest umowa drogowa zawarta z wykorzystaniem przez gminę swoich uprawnień o charakterze administracyjnym do narzucenia deweloperowi obowiązku realizacji drogi publicznej w zakresie dalece wykraczającym poza obowiązek wynikający z art. 16 ustawy o drogach publicznych. W ocenie dewelopera przepis ten nie dopuszcza możliwości obciążania podmiotu prywatnego obowiązkiem budowy drogi publicznej w stopniu większym, niż to wynika z obciążenia drogi ruchem generowanym przez planowaną inwestycję niedrogową,
  • świadczenie dewelopera na rzecz gminy w postaci poniesienia kosztów projektowania i budowy drogi jest świadczeniem nienależnym, gdyż zostało wykonane na podstawie czynności prawnej (umowy drogowej) sprzecznej z prawem i zasadami współżycia społecznego, a tym samym nieważnej.

Gdy sprawa trafiła w końcu na wokandę Sądu Najwyższego, sąd ten częściowo przyznał rację argumentom dewelopera i stwierdził mniej więcej tak:

• • zasadne są twierdzenia deweloper dotyczące rozumienia art. 16 ustawy o drogach publicznych jako podstawy do zawierania umów drogowych. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia na inwestora inwestycji niedrogowej obowiązku budowy bądź przebudowy drogi publicznej, która jest konieczna z uwagi i w zakresie realizowanej inwestycji. W konsekwencji ustawa umożliwia uzależnienie realizacji inwestycji nie drogowej od wykonania budowy lub przebudowy drogi. Nie stanowi zaś treści umowy, o której mowa w art. 16 ustawy o drogach publicznych, zobowiązanie do poniesienia przez inwestora inwestycji niedrogowej kosztów budowy lub przebudowy, w sytuacji, gdy sama budowa bądź przebudowa miałyby być zrealizowane przez inny podmiot (gminę).
  • obowiązek nałożony na inwestora na mocy umowy drogowej nie może mieć charakteru ciężaru nie pozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru w tym kosztów, budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność zawarcia takiej umowy (verba legis: „spowodowana inwestycją niedrogową”).
  • dopuszczalne, a nawet konieczne jest natomiast współrealizowanie budowy lub przebudowy drogi względnie uiszczenie części poniesionych wydatków lub kosztów inwestorowi wówczas, gdy zadanie to wykracza poza cele wynikające z planowanej inwestycji niedrogowej.
  • w całej sprawie deweloper nie wykazał tego, w jaki sposób miałoby dojść do „rażącej niesprawiedliwości lub wykorzystania władczej pozycji pozwanej gminy”, która miałaby uzasadniać ocenę sprzeczności umowy drogowej z zasadami współżycia społecznego.

Reasumując – jak stwierdził Sąd Najwyższy – obowiązek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi obowiązku partycypacji w kosztach inwestycji drogowej, polega bowiem na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie. W świetle powyższych ustaleń za niedopuszczalne w zakresie, o którym mowa w w/w przepisie należy uznać nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania budowy bądź przebudowy drogi, także wówczas, gdy wykonanie tych zadań jest spowodowane inwestycją niedrogową.